Många svenskar oroas av Donalds Trumps härjningar i den amerikanska förvaltningen. Att samma sak sker i Sverige känner färre till. Tidöregeringen har brutit det “förvaltningskontrakt” som länge präglat politiken. För den som har ambitionen att montera ner och kuva förvaltningen är nu en utmärkt tidpunkt, skriver Göran Sundström.

USA:s President Donald Trump har under sina första 100 dagar spottat ur sig exekutiva order som chockat både omvärlden och det amerikanska folket. En central del i denna högerradikala och normbrytande stormflod av åtgärder har handlat om att attackera den federala förvaltningen. I spetsen har mångmiljardären Elon Musk gått. Musk har förskansat sig i det så kallade effektiviseringsdepartementet ”Doge” och har på scen viftat med en ”motorsåg för byråkratin”.¹ Och sågats har det sannerligen gjorts, flitigare och vildsintare än någonsin. Den federala förvaltningen – alltså motsvarigheten till våra svenska statliga domstolar och förvaltningsmyndigheter som befolkas av opolitiska professionella ämbetsmän – har utsatts för den ena absurda åtgärden efter den andra. Resultatet är en minskad och allt mer stukad och räddhågsen förvaltning.²

Många svenskar förundras över denna omfattande och snabba motorsågsmassaker. Och det ställs nu frågor om det även skulle kunna ske i Sverige. Mitt svar är att det inte bara kan ske utan att det redan sker i Sverige, och att den svenska statsförvaltningen i flera avseenden är i en än mer utsatt position än den amerikanska.

Många svenskar förundras över denna omfattande och snabba motorsågsmassaker. Det ställs nu frågor om hur detta kan ske, och om det även skulle kunna ske i Sverige. Mitt svar är att det inte bara kan ske utan att det redan sker i Sverige, och att den svenska statsförvaltningen i flera avseenden är i en än mer utsatt position än den amerikanska.

Ur ett förvaltningsperspektiv handlar Trumps reformagenda i grund och botten om att förändra balansen mellan de tre huvudprinciper som ska vägleda – och försvaras av – alla centralförvaltningar i liberala demokratier: lojalitets-, legalitets- och objektivitetsprinciperna.

Lojalitetsprincipen är utgångspunkten i representativ demokrati – förvaltningen ska beredvilligt och lyhört hjälpa en ny regering att verkställa den politik som regeringen har gått till val på. Legalitetsprincipen är basal för rättsstaten. Utgångspunkten är att alla, inklusive regeringen, är underkastad och lika inför lagen. Objektivitetsprincipen vetter mot professionalitet och begrepp som saklighet och opartiskhet. Utgångspunkten är att beslut och verksamhet blir bättre om den vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Kraven på saklighet och professionalitet riktas dels mot processer och beslutsfattande, dels mot rekrytering, med meritokratiska system som handlar om både formell utbildning och yrkeserfarenhet. Statsförvaltningen ska helt enkelt befolkas av personer med högsta och bästa möjliga sakkunskap.

Således finns det två grundprinciper – legalitet och professionalitet – som innebär ett slags maktbegränsning för regeringen, där förvaltningen har att skydda medborgarna från otillbörlig maktutövning. Förvaltningen ska agera med oväld och säga till, inte bara om regeringen agerar olagligt utan också olämpligt genom att försöka driva igenom reformer som strider mot bättre vetande. Statsvetare kallar därför ibland de statsanställda för demokratins väktare.³

Trumps härjningar med den amerikanska förvaltningen ska ses som ett försök att skifta tyngdpunkten från legalitets- och objektivitetsprinciperna mot lojalitetsprincipen. Överhuvudtaget vill Trump försvaga de delar av staten som inte gynnar hans politiska projekt, dels genom att lägga ner hela förvaltningar, dels genom att kuva dem och få dem att agera mer (eller endast) utifrån lojalitetsprincipen. För att lyckas med detta politiska projekt använder sig Trump systematiskt av ”kunskapsförakt, lögner och dekret”, som Sverker Sörlin har uttryckt saken.⁴ Han gör det för att han vill införa en världsordning som har svagt stöd i vetenskap och beprövad erfarenhet. Ska han ha framgång måste därför de oberoende och kunskapssökande institutioner som han ger sig på tystas.

Institutioner som värnar pluralism, tvivel och ifrågasättanden står i vägen för den oinskränkta makt som Trump far efter. Nu ska de tvingas till underordning och lydnad, så att de kan tjäna den nya världsordningen.

I Trumps värld finns det bara en väg framåt. Det är en central insikt. Som statsvetaren Sverker Gustafsson framhåller är populism ett slags antipluralism – alltså motsatsen till mångfald, kritisk diskussion och åsiktsskillnader.⁵ Det är just sådana värden som finns representerade i de förvaltningar som Trump nu ger sig på. Institutioner som värnar pluralism, tvivel och ifrågasättanden står i vägen för den oinskränkta makt som Trump far efter. Nu ska de tvingas till underordning och lydnad, så att de kan tjäna den nya världsordningen. Det är alltså ingen slump att förvaltningar som jobbar med pluralism – så kallade DEI-förvaltningar (diversion, equity, inclusion) tillsammans med universitet och media – är de första som får känna på motorsågens klinga och olika hot om repressalier om de vågar trilskas.

Hur är detta möjligt? Varför är motståndet så svagt? Det finns förstås flera förklaringar till det. Men två förklaringar har med förvaltningen själv att göra. Den ena handlar om tillit. USA är lite av en extrem bland utvecklade demokratier genom att många amerikaner – över hela den politiska skalan – hyser betydande misstro till de offentliganställda, särskilt på federal nivå är siffrorna är historiskt låga.⁶ Det är få som gillar den federala byråkratin. Det gör det sannolikt lättare för en president att få stöd för nedmontering av förvaltningen än om denna hade haft högt förtroende bland folket.

Det finns förvisso ”checks and balances” i det amerikanska systemet som ska förhindra att presidenten lägger ner och förändrar förvaltningar hur som helst. Enligt den amerikanska konstitutionen är det kongressen, inte presidenten, som ska utgöra den federala statens tyngdpunkt. Kongressen ska ta initiativ och fatta beslut, medan presidenten ska stå för genomförandet. Och vill presidenten göra stora ingrepp i förvaltningen ska det först godkännas av kongressen. I Trumps stora maktprojekt ingår därför att ändra denna konstitutionella ordning så att presidenten inte behöver fråga kongressen om lov att ändra i förvaltningen. Utsikterna är ganska stora att han lyckas med det, då många politiker – särskilt liberaler – under de senaste hundra åren har argumenterat för en stärkt presidentmakt. Flera presidenter – som Franklin Roosevelt, John F Kennedy och Lyndon B Johnsson – har också initierat stora program och genomfört sin politik på ett sätt som rimmar illa med konstitutionen. Men för detta har liberalerna blundat, då programmen har legat i linje med deras politiska åsikter.⁷ Som bekant, får man ligga som man bäddar.

Den andra faktorn som påverkar förvaltningens robusthet handlar dess egen förmåga att stå emot externa påtryckningar. Denna förmåga rymmer frågan om förvaltningen har kunskap om sin roll som demokratins väktare – förstår den att den har till uppgift att protestera i vissa situationer? Förmågan handlar också om förvaltningen har tilldelats tillräckligt med instrument och resurser för att kunna utöva sin väktarroll samt om den har modet att iklä sig denna.

Här visar forskning att rolluppfattningar och identiteter har förändrats inom förvaltningar runt om i världen under de senaste årtiondena. Viljan och förmågan att ”säga sanningen till makten” har minskat, och den enskilt viktigast orsaken till detta är den förvaltningspolitiska reformvåg som har kallats New Public Management. Kort sagt kan man säga att denna har gjort att myndigheterna har kommit att se sig allt mindre som just myndigheter och allt mer som företagslika organisationer. Innebörden är att ekonomivärdena har premierats på bekostnad av demokrativärdena, och urholkat principerna om saklighet, opartiskhet, offentlig etik, integritet och regelföljande. Den oväldige regelföljande ämbetsmannen har ersatts av en räddhågsen anställd som (alltför) lojalt lyder den närmaste – lönesättande och befordringsbestämmande – chefens minsta vink, i en uppdriven ”pinnjakt” där det som räknas är måluppfyllelse och resultat.⁸

Hur ser det då ut för svensk del? Konstitutionellt ser det inte bra ut. Regeringen har stora friheter att rumstera om i statsförvaltningen, som har mycket lite skydd i regeringsformen.

För den som har ambitionen att montera ner och kuva förvaltningen är det således en utmärkt tidpunkt att nu ta över makten – förvaltningen är redan underdånig och tyst. På det sättet har New Public Management banat väg för sådana makthavare som Trump.

Hur ser det då ut för svensk del? Konstitutionellt ser det inte så bra ut. Regeringen har stora friheter att rumstera om i statsförvaltningen, som har mycket lite skydd i regeringsformen. Få myndigheter nämns i regeringsformen, och de bestämmelser som avser förvaltningens organisation och arbetsformer är också få och ganska vaga.

Till saken hör att regeringsformen inte är särskilt framträdande i svensk politik och förvaltning. Vi tillämpar vad som beskrivs som ”politisk konstitutionalism”, i stället för den ”legala konstitutionalism” som är vanlig i många andra demokratier.⁹ Det betyder dels att kontrollerande offentliga organ finns under de politiska organen (det är därför ingen tillfällighet att medan epitetet ”den tredje makten” tillskrivs domstolarna i andra länder tillskrivs den media i Sverige), dels att myndigheterna i Sverige – domstolar, förvaltningsmyndigheter och statliga offentliga utredningar – sällan vägleds eller hänvisar till regeringsformen i sitt dagliga värv. Regeringsformen har en begränsad instrumentell roll. Förvaltningen utgår snarare från lagar, förordningar, beslut och praxis, där regeringsformen i bästa fall fungerar som ett slags fjärran normbas.

Förklaringen till detta ligger i vår historia. Under femtio års tid – från demokratins definitiva genombrott i början på 1900-talet fram till 1975 då nuvarande regeringsform trädde ikraft – var 1809 års regeringsform satt ur spel. Demokratin och idén om folksuveränitet gjorde den helt enkelt obsolet. Alla inom politik, domstolar och förvaltning vande sig vid att inte behöva tänka närmare på regeringsformen. Perioden har följaktligen kallats ”det författningslösa halvseklet”.¹⁰

Särskild frihet har regeringen att omorganisera och befolka sin egen stabsorganisation: Regeringskansliet. Den har även i övrigt stor frihet att lägga ner, slå samman och inrätta myndigheter – låt vara att olika lagar, som polislagen och högskolelagen, förutsätter förekomsten av vissa förvaltningar. Regeringen kan också dra ner på myndigheters resurser, besluta om hur myndigheter ska prioritera verksamhet samt av- och tillsätta myndigheternas ledningar. För att skapa en mer styrbar, flexibel och effektiv förvaltning har allt detta successivt också blivit lättare för regeringen att göra.¹¹

Särskild frihet har regeringen att omorganisera och befolka sin egen stabsorganisation: Regeringskansliet. Den har även i övrigt stor frihet att lägga ner, slå samman och inrätta myndigheter – låt vara att olika lagar, som polislagen och högskolelagen, förutsätter förekomsten av vissa förvaltningar.

Det kan alltså konstateras att New Public Managements negativa effekter är spårbara också i Sverige; de är till och med framträdande. Svensk förvaltningspolitik har under lång tid – 40 år – mycket starkt betonat målrationalitet, linjestyrning och chefskap. Snabb leverans, lydnad och följsamhet har premierats framför noggrannhet, begrundanden och ett kritiskt förhållningssätt till den egna verksamheten. Studier visar att svenska statstjänstemän uppfattar att det har blivit lägre i tak. ”Kritiska tjänstemän tystnar av rädsla för repressalier”, löd nyligen rubriken på en debattartikel i Dagens Nyheter.¹² I artikeln berättas det om en studie som visar att tjänstemän inte på samma sätt som tidigare vågar framhålla sina professionellt grundade synpunkter, varken internt mot verksledningar eller externt mot regeringen.

Studier visar också att synen på myndigheterna som företagslika och linjestyrda organisationer har påverkat deras regelefterlevnad. Vad vi bevittnar är en regelhierarki som är på väg att vändas upp och ner, där mål, verksamhetsplaner, strategier, överenskommelser, handlingsplaner och andra dokument med oklar rättslig status tar allt större plats medan lagar och andra författningar blir mindre styrande. Olika ”affärer” och ”skandaler” – som IT-skandalen på Transportstyrelsen 2017, Riksrevisionshärvan 2016, Begler-affären 2019 och Batra-affären 2024 – är tydliga exempel som vittnar om en sådan utveckling.

Juristen Richard Sannerholm har ingående analyserat flera av dessa affärer, och han summerar: ”Påfallande ofta verkar svenska myndigheter ha svårt att följa lagar, regler och rutiner”. Vidare konstaterar han att många av de som har agerat felaktigt inte har saknat kunskap om regelverken, utan de har agerat som de har gjort ”för att man ville och kunde, och för att det saknades en ’inre röst’ som påminde om rättsstatens värden”.¹³

Även i Sverige har New Public Management påverkat tjänstemännens – särskilt chefernas – rolluppfattningar och krattat manegen för den politiker som ostört, och utan varningsrop från en trilsknande förvaltning, vill montera ner den liberala demokratin.

Även i Sverige har New Public Management alltså påverkat tjänstemännens – särskilt chefernas – rolluppfattningar och identiteter och krattat manegen för den valda politiker som ostört, och utan varningsrop från en trilsknande förvaltning, vill montera ner den liberala demokratin.

Vad som också ligger Sverige i fatet är att förvaltningen inte tidigare har upplevt någon regering som har försökt ge sig på grundläggande demokratiska eller rättsstatliga institutioner. Tvärtom har de liberala och rättsstatliga inslagen i vår demokrati kontinuerligt stärkts genom författningspolitiska reformer sedan den nuvarande regeringsformen träde ikraft 1975. Svensk förvaltning är således oprövad och otränad i att säga ifrån på skarpen till regeringen.

Vad vi däremot har på pluskontot är den höga grad av tillit som svenskar tillskriver förvaltningen. Den är internationellt sett mycket hög. Det kan möjligen ge förvaltningen råg i ryggen. Studier visar också att svenskar tillskriver objektivitet, saklighet och likabehandling mycket stor vikt. Vi tror både på allas likhet inför lagen och på ett kunskapsbaserat beslutsfattande. Det talar möjligen också för att förvaltningen i ett skarpt läge kommer att ta på sig en väktarroll och försvara objektivitets- och legalitetsprinciperna. Visst hopp ger här den stora kraftsamling som svensk förvaltning – både statlig och kommunal – visade när lagen om informationsplikt (den som kritikerna kallade angiverilagen) var under utredning. Protesterna från de yrkesprofessionella och deras fackliga organisationer var massiv och bidrog sannolikt till att en mycket stor andel offentliganställda blev undantagna lagen.

Till det ska också läggas att riksdagen har försett svensk förvaltning med olika instrument för att protestera. Det finns bestämmelser om beredningstvång för regeringen (den måste bland annat höra med förvaltningen innan den fattar beslut), yttrandefrihet för offentliganställda, lagprövningsskyldighet för alla myndigheter, en långtgående offentlighet samt meddelarfrihet och meddelarskydd. Man kan säga att riksdagen uppmanar förvaltningen att vid normbrott säga ifrån mot regeringen.

På pluskontot finns även att relationen mellan politik och förvaltning – åtminstone fram till nu – har varit högst förtroendefull i Sverige. Internationella betraktare har beskrivit svensk förvaltning som ”cozy” och som en ”village life”. Över tid har det vuxit fram ett särskilt ”förvaltningskontrakt” där regering och förvaltning har sett på varandra som medspelare, inte motspelare. Regeringen har varit noga med att använda förvaltningens expertis i både utformning och genomförande av reformer. Och även om den inte alltid har följt förvaltningens rekommendationer och förslag så har den lyssnat respektfullt och mött argument från förvaltningen med motargument. Regeringen har heller inte skyllt ifrån sig på förvaltningen när fel eller brister har uppdagats i verksamheter, utan den har tagit ansvar.¹⁴.

Över tid har det vuxit fram ett särskilt ”förvaltningskontrakt” där regering och förvaltning har sett på varandra som medspelare, inte motspelare. Regeringen har varit noga med att använda förvaltningens expertis i både utformning och genomförande av reformer.

Detta förvaltningskontrakt har fungerat mycket effektivt och varit ett slags garant för en väktarförvaltning – varningssignaler underifrån har både underlättats och välkomnats av politikerna. Efter Tidöregeringens tillkomst 2022 är detta kontrakt dock satt under stark press. I sin iver att driva igenom Tidöavtalet bryter regeringen kontraktet gång på gång. Förvaltningen vittnar om att den känner sig både åsidosatt och överkörd av regeringen. Beslut uppfattas som redan fattade innan berörda myndigheter har fått säga sitt, samtidigt som synpunkter från förvaltningen inte hörsammas.¹⁵ Detta har skett när myndigheter som Statskontoret och Myndigheten för stöd till trossamfund har lagts ner eller inordnats i en annan myndighet och när verksledningar har bytts ut.¹⁶ Statliga kommittéer ses som rena exekutivutredningar, fullt upptagna med detaljer om hur redan fattade beslut ska genomföras, inte om de bör genomföras utifrån lagmässiga, lämplighetsmässiga och etiska utgångspunkter.¹⁷ Sådana synpunkter undanbedes. I stället anklagas tjänstemän som kommer med invändningar för att vara långsamma, ineffektiva och illojala aktivister¹⁸

I Sverige viftas det (än så länge) inte med motorsågar, men det är ett stort misstag att tro att den vridning från legalitets- och objektivitetsprinciperna mot lojalitetsprincipen som pågår i USA inte pågår också här i Sverige. Det gör den, om än i långsammare takt och i mindre spektakulära former. 

I Sverige viftas det (än så länge) inte med motorsågar, men det är ett stort misstag att tro att den vridning från legalitets- och objektivitetsprinciperna mot lojalitetsprincipen som pågår i USA inte pågår också här i Sverige.

Vi har inte en lika vildsint exekutiv som i USA och Tidö-laget stormar (än så länge) inte fram på samma sätt som Trump och Musk. Men skulle de bestämma sig för att göra det så har de, rent konstitutionellt, de facto friare spelrum än Trump. De som välkomnar vridningen ropar att kritikerna är alarmistiska. Men finns det inte fog för oro när företrädare för regeringens stödparti upprättar ”svarta listor” med namn på departementstjänstemän som ska motas och tuktas på grund av att de anses ha fel partipolitiska åsikter?¹⁹ Eller när partiledaren för samma parti yttrar sig över svensk förvaltningstradition med orden ”Vi har ingen lojalitet till det alls”, och att tjänstemän inte ska säga ifrån när politiker är på väg att bryta mot en lag, utan blint lyda dessa politiker eftersom de är demokratiskt valda?²⁰

Så vad kan göras för att säkerställa en fortsatt stark förvaltning präglad av integritet och oväld? Ett ofta föreslaget sätt är att genomföra olika former av utbildning och träning för de statsanställda²¹. Såväl forskare som offentliga uppdragsgivare har menat att tjänstemännen behöver förstå innebörden av att arbeta i staten bättre och lära sig vilka krav som följer med ämbetet. Men även om utbildning och träning behövs så räcker det inte. Som nämndes ovan har många av de chefstjänstemän som agerat felaktigt i senare års skandaler och affärer varit mycket erfarna och väl förtrogna med förvaltningsrätten. De har inte saknat kunskap om formella regler. I stället har de, som Sannerholm skriver, saknat en ”inre röst” som påminner dem om rättsstatens värden.

Många av de chefstjänstemän som agerat felaktigt i senare års skandaler har varit mycket erfarna och väl förtrogna med förvaltningsrätten. De har inte saknat kunskap om formella regler. I stället har de, som Sannerholm skriver, saknat en ”inre röst” som påminner dem om rättsstatens värden.

Jag hävdar att den försvagade, och i många avseende vilsna, förvaltningen framför allt kan förklaras av en förskjutning i rolluppfattningar och identiteter, från den traditionella myndigheten, styrd av regelföljande ämbetsmän, till den företagsliknande organisationen, ledd av mål- och resultatinriktade chefer. Följaktligen, om vi vill upprätthålla en ordning med starka och oväldiga tjänstemän, behöver riksdag och regering vidta åtgärder som vrider tillbaka rolluppfattningar och identiteter mot den traditionella myndighetskulturen.

Detta ska inte tolkas som ett nostalgiskt försök att återskapa statliga institutioner precis som de var tidigare. Snarare handlar det om att betona de grundläggande principer och värden som har trängts undan, och en strävan att återställa den traditionella myndigheten på ett nytt, modernt sätt. För detta ändamål måste förvaltningspolitikens starka fokus på New Public Management upphöra. Politiken behöver kännetecknas av en betydligt djupare och bredare förståelse för vilken typ av organisation statlig förvaltning är. Det innebär en acceptans för pluralism och en öppenhet för alternativa styr- och organisationsformer, grundade i olika offentliga värden, som återställer ett fokus på grundläggande principer som respekt, rättvisa, integritet, objektivitet och likhet – och insikten att inte bara resultat utan också processer har betydelse.

Regeringen behöver alltså säkerställa att alla styrnings- och organisationsfrågor ges uppmärksamhet, eftertanke, stöd och utveckling, inte bara de som är kopplade till ekonomistyrning. Det innebär en förstärkning av olika institutioner (myndigheter, lagar, tjänster, utbildningar etc.) som stärker tjänstemännen i deras roll att aktivt skydda och främja demokrativärdena – och en relativ nedtoning av institutioner som stöder ekonomivärdena; inte för att ekonomivärdena och olika New Public Management-tekniker är oviktiga, utan för att de behöver balanseras.

Möjligen kan en sådan aktiv demokratiinriktad förvaltningspolitik också behöva kompletteras av en aktiv författningspolitik, där förvaltningens ställning i regeringsformen stärks. På bordet ligger det redan lagförslag om att påtagligt stärka domstolarnas och domarnas autonomi.²² Varför inte även diskutera förvaltningsmyndigheternas och tjänstemännens lagstadgade autonomi?