Det pågår ett normskifte i Sverige. När relationen mellan politik och expertis en gång präglades av tillit och gemensam strävan avfärdas kunskap allt oftare. Experter utmålas som osakliga aktivister. Risken för maktmissbruk ökar, skriver Göran Sundström, som menar att utvecklingen måste stoppas och relationen repareras.

I Sverige – och i världen – pågår sedan en tid en diskussion om relationen mellan politik och expertis.¹ Det är en diskussion som kan låta teknisk och byråkratisk. Men i själva verket handlar den om något mycket stort: om hur vår liberala demokrati ska fungera och om vilket slags samhälle vi vill ha.

I moderna välfungerande samhällen vilar inte politiska beslut – som förr i tiden – på gudomlig rätt, ärvd makt eller personlig auktoritet. Mesta och bästa möjliga kunskap ska sökas för att politiska beslut ska bli så bra som möjligt.

Politiska beslut motiveras allt oftare med att expertis är övervärderad, att experter är partiska, att myndigheter bromsar och att forskning är en åsikt bland andra.² Samtidigt finns en växande oro för att politikens kortsiktighet, det höga tempot i beslutsfattandet och misstron mot expertisen håller på att förändra spelreglerna för det demokratiska styret.³ Det är ingen marginell konflikt. Den handlar om demokratins kvalitet, tålighet och framtid. Den rör frågor som är helt centrala för de organisationer som producerar expertis; Vad är expertis eller kunskap, vem bestämmer det, och hur ska kunskapen – och de som producerar den – inordnas i våra demokratiska beslutsprocesser?

Demokratins svåraste nöt att knäcka
I en liberal demokrati, som den svenska, är expertis en grundbult. I moderna välfungerande samhällen vilar inte politiska beslut – som förr i tiden – på gudomlig rätt, ärvd makt eller personlig auktoritet. Ledord är förnuft, rationalitet och framsteg. Mesta och bästa möjliga kunskap ska sökas för att se till att politiska beslut blir så träffsäkra och effektiva som möjligt.

I Sverige uttrycks detta tydligt i principen om att all offentlig verksamhet ska präglas av saklighet och opartiskhet och genom beredningstvång för regeringen, som måste höra med sina expertmyndigheter och med andra expertorgan innan den fattar beslut.⁴ Det betyder inte att experterna ersätter politikerna. Samtidigt som vi inte vill att politiken enbart ska formas av känsla, kortsiktigt taktiskt tänkande eller av personliga bindningar – så vill vi heller inte ha expertvälde, där ett antal högt utbildade personer fattar alla beslut, över huvudet på folket och utan möjlighet till ansvarsutkrävande.

Det här är i själva verket en av demokratins svåraste nötter att knäcka – att ordna balansen och samspelet mellan de folkvalda politikerna och de experter som arbetar på områden där lekmännens vardagsförståelse inte räcker till.

I medborgarnas tjänst
Det finns olika typer av expertis.⁵ En typ handlar om att veta att något förhåller sig på ett visst sätt. Det är den teoretiska, forskningsbaserade kunskapen som vi kallar vetenskap. Den andra typen handlar om att veta hur något bör göras. Det är den beprövade erfarenheten, dvs. den kunskap som växer fram i yrkesutövning, i förvaltning, i skola, polis, socialt arbete och andra verksamheter, där de yrkesprofessionella möter samhällsproblem på nära håll och i konkreta situationer.

Medan universiteten producerar vetenskap, bär myndigheter och andra professionella organisationer på en stor del av den erfarenhetsbaserade kunskapen. Båda typerna av expertis – att veta att och att veta hur – behövs för att politiska beslut och reformer ska bli bra. Men, att experterna kan säga mycket om hur läget ser ut, vad som verkar fungera, vilka alternativen är och vilka risker som finns vid olika vägval, betyder inte att de vet vart vi ska.

Experterna kan inte vara överordnade, eller ens likställda med politikerna. När de deltar i offentliga beslutsprocesser är de i politikens – och i förlängningen medborgarnas – tjänst.

Svaret på den frågan kräver att olika värden vägs mot varandra. Hur ska man balansera mellan frihet och säkerhet? Hur stora risker bör samhället acceptera? Vilka samhällsproblem ska prioriteras? Sådana frågor har inte bara med fakta och färdigheter att göra, de är i grunden politiska och därför ämnade främst för politiker.

Politikerna måste bära ansvaret för de slutliga besluten, medan experterna bidrar med dess underlag. Experterna kan inte vara överordnade, eller ens likställda med politikerna, när de deltar i de offentliga beslutsprocesserna är de i politikens – och i förlängningen medborgarnas – tjänst.

Kunskap är provisorisk och omstridd
All kunskap är osäker, eller provisorisk. Det är frestande att tro, att kunskapsproduktion fungerar som en sorts maskin, där man stoppar in en fråga och får ut ett säkert och slutligt svar – en sanning. Men i verkligheten producerar forskare och andra experter inte eviga sanningar, utan vad som har kallats giltig kunskap⁶ Den anses giltig för att den har tagits fram med metoder och i processer som forskningsvärlden enats om, som vi tror leder till kunskap och som tar oss framåt – förhoppningsvis närmare sanningen. Kunskapen är då giltig tills den genom prövning bevisats ogiltig.

Att kunskap är osäker medför att det finns åsiktsskillnader mellan olika experter.⁷Klimat, energi, brottslighet, skola, tillväxt – är alla exempel på områden som är komplexa i bemärkelsen att det är svårt att fastställa exakt vilka effekter olika åtgärder får, men också för att de spänner över flera expertområden. En ekonom kan se ett visst problem – som arbetslöshet – på ett sätt, en sociolog på ett annat, en jurist på ett tredje.

Sådan oenighet är inte ett tecken på att experternas kunskap är godtycklig eller bristfällig. Ofta är det i stället ett tecken på att frågan är svår och mångbottnad. Därför måste politiken lyssna mer noggrant, inte mindre, på experterna.

Den ansvariga politikern lyssnar inte bara på den expert som säger det hen vill höra. Den lyssnar noga på invändningarna. Att regera ansvarsfullt är inte att välja den enklaste och på förhand bestämda vägen.

Det gäller att synliggöra osäkerheten och pröva de olika kunskapsanspråken öppet. Viktiga frågor för politikern blir då: Vad är det som är omtvistat? Vilka är de viktigaste invändningarna? Vilka antaganden skiljer de olika lägren åt? Beredskapen för utvärdering och omprövning måste höjas när komplexiteten och osäkerheten ökar.

Den ansvariga politikern lyssnar inte bara på den expert som säger det hen själv vill höra. Den lyssnar också noga på invändningarna. Att regera ansvarsfullt är inte att välja den enklaste och på förhand bestämda vägen. Det är att fatta beslut även när expertutlåtandena är obekväma och pekar mot en snårigare och försiktigare väg framåt än vad politikerna från början kanske hade tänkt sig.

Att säga sanningen till makten
Pluralism och öppenhet är nyckelord när politiken och expertisen ska mötas, i den eviga strävan att fatta politiska beslut som förbättra tillvaron för befolkningen. Det är en gren som Sverige traditionellt stått väldigt starkt i.³ Vi har byggt en ordning där experter av olika slag har fungerat som rådgivare, utredare, paneldeltagare m.m. i olika skeden av den statliga beslutsprocessen – deras roll har varit att identifiera risker, att pröva lösningar, peka på alternativ och göra osäkerheter synliga.

De stora och brett sammansatta statliga offentliga utredningarna, det omfattande remissväsendet och de långtgående kraven på gemensam beredning i regeringen har varit särskilt framträdande institutioner, som skapat stort utrymme för flera perspektiv och värden att göra sig gällande samtidigt, och brytas mot varandra under ordnade former.

Kritiska synpunkter från experter har traditionellt underlättats och bejakats. De har setts som skydd mot bristfälligt beredda beslut. Det har legat i experternas lojalitet att på sakliga grunder säga sanningen till makten.

I det här systemet har relationen mellan politik och expertis präglats av tillit, saklighet och lojalitet.⁸ Kritiska synpunkter från experterna har traditionellt underlättats och bejakats. De har setts som ett skydd mot bristfälligt beredda beslut. Det har legat i experternas lojalitet att på sakliga grunder säga det man tycker till politikerna – att ”säga sanningen till makten”.

Aktivist eller kunskapsbärare?
Denna ordning är nu satt under press i flera avseenden. För det första pekar kritiker på att politiska beslut fattas allt fortare, ofta utifrån smalare och mer slutna utredningar, och genom snabbare och mer politiska samordningsprocesser inom Regeringskansliet.³ Det pekas också på den strida strömmen av lagförslag, som expertorganen har svårt att hinna med och sätta sig in i – och att relatera till varandra.⁹ Strömmen signalerar handlingskraft, men den riskerar att påtagligt minska kvaliteten i lagstiftningen.

För det andra ser vi ett påtagligt minskat förtroende inom politiken för fakta och expertis, både den vetenskapliga och den erfarenhetsbaserade.¹⁰ Normen håller på att förändras från att betrakta experterna som just experter vars synpunkter det är rimligt att beakta och bemöta, till att i stället avfärda råd och invändningar utan dialog och utan tydliga förklaringar eller resonemang.

I stället för att bemötas med respekt stärks en norm där expertutlåtanden reduceras till ”åsikter”, där de beskrivs som osakliga och partipolitiska inlägg. De förlorar då sin funktion som underlag för ansvarsfulla och kvalitetssäkrade beslut. Servicen till medborgarna riskerar att försämras samtidigt som förtroendet för både politiken och de institutioner som producerar expertis äventyras.

Ett tredje problem är att experterna allt mer sällan deltar i den offentliga debatten och i det politiska beslutsfattandet.¹¹ För forskarnas del beror det delvis på incitamentsstrukturer som inte premierar framträdanden i media, skrivandet av debattartiklar, deltagande i offentliga utredningar och framträdanden i olika offentliga rum – det som kallas den tredje uppgiften.

Men det beror också på ett annat och allvarligare problem: hot och hat. De få forskare som vågar sig ut i media stämplas inte sällan som avvikare och därmed som suspekta. När politiker samtidigt öppet misskrediterar forskare – och andra typer av experter – stärks bilden av att de agerar som partipolitiska aktivister och inte som kunskapsbärare. Då är det lätt att backa, och tystna.

Det är en farlig utveckling. Inte för att experterna alltid har rätt. Utan för att en demokrati utan öppet kunskapsutbyte, med kritisk granskning och diskussion, blir sämre på att fatta bra beslut och på att korrigera fel. Risken för maktmissbruk och korruption ökar.

Att utöva den tredje uppgiften
Utvecklingen måste vara uppmärksammas, och jag tror att vi aktivt måste försöka stoppa, och vända den. Då måste alla göra sin läxa. Det gäller inte minst högskolevärlden. För det första måste universitet och högskolor prata mer om dessa frågor internt – om uppgiften att som forskare ibland behöva iklä sig rollen som rådgivare till, och kritiska granskare av, politiken.

Universitet och högskolor måste prata om att som forskare ibland behöva iklä sig rollen som rådgivare till, och kritiska granskare av politiken

För det andra tror jag att forskarna behöver undervisa studenterna om denna roll, och då prata om vad expertis är, hur den kan användas, varför osäkerhet är en del av kunskapen och varför öppen oenighet inte är ett misslyckande, utan ofta en styrka.

En mycket stor del av de som utbildar sig på universitet och högskolor går vidare till myndigheters och andra expertorgan, där de utöver sina vetenskapliga kunskaper också förvärvar expertis i form av beprövad erfarenhet. Då är det bra om de har lärt sig något om hur denna expertis på bästa sätt kan inordnas i de statliga beslutsprocesserna.

Universitet och högskolor måste också, för det tredje, bli bättre på att sprida dessa insikter i den offentliga debatten – ut till befolkningen. Om forskarna drar sig undan helt, lämnar de fältet öppet för de som vill definiera expertkunskap som om den bara vore en åsikt bland andra.

Incitamentsstrukturerna måste också ses över. Det måste löna sig mer att som forskare utöva den tredje uppgiften. Om akademin enbart belönar vetenskapliga artiklar och citeringar i internationella tidskrifter, inte deltagande i de offentliga beslutsprocesserna och i den offentliga debatten, då kommer färre forskare att ta sig an denna så viktiga tredje uppgift.

Politikerna har också en läxa att göra – de måste värna respekten för expertisen. Politik utan expertis blir blind. Men samtidigt blir expertis utan politik makt utan ansvar. Därför behöver den svenska demokratin varken expertvälde eller kunskapsförakt.

Det finns en väg däremellan. Den kräver en öppen, respektfull och ansvarsfull relation mellan folkvalda och experter. Ansvaret för att relationen blir på det viset vilar tungt på politikerna. Först när vi går stadigt längs den vägen kan vi fatta beslut som inte bara är snabba och populära, utan också genomtänkta, legitima och hållbara.