Den avgående regeringen har uttryckt betydande misstro och relationen mellan politik och förvaltning är pressad. Med Tillitsreformen ville tidigare regeringar skapa en ny förvaltning, som i kontrast till New Public Managements kontroll, var byggd på tillit och tro på de offentliganställdas kompetens. Varför blev det inget av den? En ny regering måste göra om och göra rätt, skriver Göran Sundström.

I snart två decennier har kritiken mot New Public Management (NPM) varit en återkommande följeslagare i den svenska förvaltningspolitiken. Mål- och resultatstyrning, prestationsmätningar, uppföljning, intern kontroll, interna marknadsmodeller och omfattande dokumentationskrav har anklagats för att skapa just de problem som styrstrategin skulle lösa: mer administration, mindre handlingsutrymme och en förvaltning som ägnar allt större kraft åt att redovisa vad den gör i stället för att göra det den är till för.¹

Så kom Tillitsreformen. Under Stefan Löfvens regeringar 2014–2022 skulle den svenska staten styras om. Tillit skulle ersätta den ettriga kontrollen, professionernas handlingsutrymme skulle öka och detaljstyrningen minska. Kärnverksamheterna skulle prioriteras. Regeringen utlovade styrning ”bortom NPM”.² En särskild Tillitsdelegation tillsattes som skulle omsätta denna vision i konkret politik.³

Under Stefan Löfvens regeringar 2014–2022 skulle svenska staten styras om. Tillit skulle ersätta den ettriga kontrollen, handlingsutrymmet skulle öka och detaljstyrningen minska. Men utfallet blev magert.

Men utfallet blev magert. Efter år av utredningar och högtidliga tal om tillit står vi i stora delar kvar med den styrning som reformen skulle förändra. ST:s ordförande Britta Lejon var tidigt kritisk till de förslag som togs fram och menade att det inte räckte med ”tankar om tillitsbaserad styrning” för att göra dem till verklighet.⁴ Björn Brorström, professor i företagsekonomi, var ännu mindre imponerad. Tillitsdelegationens centrala förslag var enligt honom ”tämligen ointressanta och bleka”, medan redovisningen av resultaten innehöll ”en rad självklarheter”.⁵

Två år senare granskade Riksrevisionen tillitsreformen, och gav knappast bättre eftermäle.⁶ De myndigheter som hade arbetat med tillitsbaserad styrning såg liten anledning att tro att den skulle minska administrationen. De upplevde inte heller att styrningen hade blivit mer långsiktig och mindre detaljerad. Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringens åtgärder inte var tillräckliga för att skapa en rimlig balans mellan administration och kärnverksamhet, och att den samlade påverkan på mängden administration i staten var liten.

Det är svårt att beskriva det som en styrningsrevolution. Snarare lades ett nytt styrningslager ovanpå det gamla. Tilliten fick ta plats i retoriken, men NPM:s institutioner fortsatte att bära upp den faktiska styrningen. Språket förändrades. Praktiken betydligt mindre. Det är lätt att förklara detta med att reformen var för försiktig, att den saknade tillräcklig politisk kraft eller att NPM trots allt hade sina förespråkare. Men problemet ligger djupare. De som har velat se förändring har ställt fel fråga. De har frågat vilken styrmodell som ska ersätta NPM, när de i stället borde ha frågat vad som krävs för att en ny styrmodell över huvud taget ska kunna konkurrera med en redan etablerad modell.

Det är en avgörande skillnad. NPM är sedan länge inte bara en samling idéer om hur offentlig verksamhet bör styras. Under flera decennier har idéerna byggts in i staten. De finns i myndigheternas organisationer, styrsystem och rutiner, i budgetprocesser och uppföljningssystem, i regler och föreskrifter och i de institutioner som har till uppgift att kontrollera, mäta och följa upp verksamheten. NPM har med andra ord fått en omfattande institutionell infrastruktur. Den försvinner inte bara för att man lanserar en ny idé.

NPM är sedan länge inte bara en samling idéer om hur offentlig verksamhet bör styras. Under flera decennier har idéerna byggts in i staten.

Tillitsreformen hade så svårt att få genomslag för att den försökte förändra styrningen utan att i tillräcklig utsträckning förändra de institutioner som bar upp den. Det var som att försöka köra ett nytt tåg på ett gammalt järnvägsnät med annan spårvidd.

En attraktiv idé
Detta blir särskilt tydligt när man läser två nya studier om styrreformer i den svenska förvaltningen. I den ena visar Tobias Johansson-Berg och Sven Siverbo, båda företagsekonomer med inriktning mot styrning av offentlig verksamhet, hur tillitsbaserad styrning etablerades som en ny och attraktiv idé, men också hur svårt det var att omsätta denna idé i förändrade styrstrukturer.⁷ I den andra visar jag själv, tillsammans med statsvetarprofessorn Shirin Ahlbäck Öberg, hur NPM har blivit institutionellt inbäddad i den svenska staten.⁸

Tillsammans pekar studierna mot en viktig lärdom: NPM kan inte reformeras bort bara genom att lansera en ny styrningsidé. En institutionaliserad styrmodell försvinner inte bara för en ny modell uppges vara bättre. Den gamla modellen har sina bärare, sina rutiner, sina kontrollsystem och sina organisationer. Vill man ersätta den – eller åtminstone balansera upp den – måste man bygga institutioner som bär den nya modellen, samtidigt som man monterar ner en del av de institutioner som bär upp den gamla. Annars händer det som nu har hänt: den nya reformen förändrar språket, medan styrningens praktik i stora delar består.

Att NPM består i alla dess delar är inte bara ett problem för förvaltningens medarbetare utan även för dem som förvaltningen är till för – folket. Så länge de gamla styr- och kontrollsystemen fortlever gör också de administrativa bördorna det. Tid och kraft som skulle kunna ägnas åt kärnverksamheten fortsätter att gå till att mäta, dokumentera, rapportera och följa upp. Det gör inte bara staten dyrare och mindre effektiv; det riskerar också att göra den mindre attraktiv för människor som vill använda sin kompetens till att lösa samhällsproblem och inte till att producera ytterligare ett styrdokument. I förlängningen står därför något mycket konkret på spel: statens förmåga att rekrytera kvalificerade medarbetare och, ytterst, den service som svenska medborgare får för sina skattepengar.

Att NPM består är inte bara ett problem för förvaltningens utan även för dem som den är till för – folket. Det gör inte bara staten dyrare och mindre effektiv; det gör den mindre attraktiv för människor som vill använda sin kompetens till att lösa samhällsproblem.

Nya ord för samma sak
Johansson-Berg och Siverbo visar att en ny styrningsidé har svårt att slå igenom om inte den gamla först framställs som ett problem. Det var precis vad Tillitsdelegationen gjorde. NPM-styrningen beskrevs som alltför detaljerad, kontrollerande och formaliserad. Prestationsmätningar, detaljerade mål, dokumentationskrav och uppföljningar riskerade att minska handlingsutrymmet, sänka motivationen, hämma innovationen och svälla den administrativa apparaten.

Mot detta ställdes en annan bild av offentlig verksamhet. De offentliganställda skulle inte längre i första hand ses som några vars beteenden måste styras genom närgången kontroll och avancerade incitamentssystem. Utgångspunkten skulle vara en annan: människor i offentlig verksamhet är kompetenta, professionella och värda att lita på. För mycket kontroll är inte bara dyrt. Den kan också kväva den tillit som verksamheten behöver för att fungera. Det är en attraktiv berättelse. Och just därför fungerar den.

Johansson-Berg och Siverbo visar hur Tillitsdelegationen arbetade för att göra denna berättelse trovärdig. Delegationen byggde sin egen expertroll – den behövde så att säga skapa tillit till Tillitsdelegationen. Den beskrev offentlig sektor som tillräckligt likartad för att kunna omfattas av en gemensam ny styrmodell. Den gjorde tillit till en central värdegrund, lyfte fram medarbetarnas erfarenheter och förändrade bilden av vad chefer och medarbetare borde göra. Samtidigt lyftes modellen upp på en hög abstraktionsnivå. Detta resulterade i att tillitsbaserad styrning blev en ny sammanhållen berättelse om hur offentlig verksamhet borde styras.

Men vad skulle egentligen ersätta NPM:s tekniker och instrument? Här blir Johansson-Berg och Siverbos analys särskilt intressant. För när frågan blev konkret – vad skulle faktiskt ersätta? – blev svaren betydligt vagare. Det fanns ingen enkel evidens för att en viss uppsättning tillitsbaserade tekniker automatiskt skulle ge bättre kvalitet eller högre effektivitet. Tvärtom visade Tillitsdelegationens egna undersökningar att sambanden mellan kontroll, tillit och resultat var både komplexa och motsägelsefulla. I vissa verksamheter kunde för lite kontroll och uppföljning rentav vara ett problem.

Den nya styrmodellen var alltså lätt att känna igen som idé, men betydligt svårare att omsätta i praktiken. Lösningen blev därför att tona ned det radikala. Tillit skulle balanseras med kontroll. Olika styrformer skulle kombineras. Det hårda skulle mjukas upp och det mjuka lyftas fram. Fokus hamnade på kultur, ledarskap, handlingsutrymme och medborgarorientering. De besvärligare frågorna förblev obesvarade. Vilka regler skulle tas bort? Vilka kontrollsystem skulle avskaffas? Vilka organisatoriska strukturer skulle förändras? Vad skulle faktiskt avskaffas?

Här gör Johansson-Berg och Siverbo sin kanske viktigaste iakttagelse. Tillitsdelegationen flyttade fokus från hur styrningen var konstruerad – vilka regler, strukturer och kontrollsystem som fanns på plats – till hur styrningen användes och upplevdes. Det är ingen liten förskjutning. Ett prestationsmått kan finnas kvar. En revision kan finnas kvar. Ett detaljerat uppföljningssystem kan finnas kvar. Men om chefen använder systemen på ett mer stödjande sätt och medarbetaren upplever större delaktighet kan samma styrning beskrivas som tillitsbaserad. Författarna beskriver detta som en förskjutning från “control practice” design till “control practice use”. Innebörden blev att man inte behövde ta bort NPM. Det räckte med att börja använda NPM på ett annat sätt – och kalla det tillit.

I Stockholms universitets remissyttrande över Tillitsdelegationens betänkande blev denna problematik tydlig. Universitetet skriver:

“Några […] bredare diskussioner och förslag till nya styrmodeller står dock inte att finna i betänkandet. Tvärtom får delegationens diskussioner och förslag betraktas som huvudsakligen ”inom-paradigmatiska”, såtillvida att de i hög grad handlar om justeringar och modifieringar av den nuvarande resultatstyrningsmodellen. Ett tydligt uttryck för detta är att delegationen talar om en ”tillitsbaserad mål- och resultatstyrning” när regeringen efterlyser en ”tillitsbaserad styrning”.⁹

Johansson-Berg och Siverbos fynd knyter direkt an till min och Ahlbäck Öbergs studie. Där använder vi begreppet institutionella krokar (institutional hooks) för att förklara varför NPM:s idéer och tekniker har visat sig så svåra att avveckla. En styrmodell överlever inte bara för att människor tror på den. Den kan också överleva för att den har byggts in i organisationen. Och när något har byggts in tillräckligt mycket blir det svårt att få ut.

Tillitsdelegationen flyttade fokus från hur styrningen var konstruerad , till hur den användes och upplevdes. Innebörden blev att man inte behövde ta bort NPM. Det räckte med att börja använda NPM på ett annat sätt – och kalla det tillit.

Under flera decennier har NPM fått fäste genom en lång rad institutionella krokar: särskilda myndigheter, som Ekonomistyrningsverket; regelverk, som förordningen om årsredovisning och budgetunderlag; kontrollsystem, som Riksrevisionens granskning av myndigheternas årsredovisningar; organisatoriska enheter, som ekonomiavdelningar; yrkesroller, som ekonomicontrollers; utbildningar, som Statens controllerutbildning; professionella nätverk och konferenser – och, inte minst, ett helt språk för att tala om offentlig verksamhet. Resultat. Prestation. Nyckeltal. Utfall. Leverans. Prognos. Beställare. Och kund.

Det kan framstå som en samling ganska harmlösa ord. Men tillsammans berättar de en historia om vad offentlig verksamhet är och hur den ska styras. Och bakom orden finns organisationer, regler, kompetenser, yrkesroller och arbetssätt. Krokarna hänger dessutom ihop. Tillsammans bildar de en omfattande institutionell infrastruktur.

Det är därför NPM inte bara är en idé som regeringen kan besluta sig för att överge. Det är en del av den statliga vardagen. Den finns i systemen som mäter verksamheten och i människorna som har till uppgift att använda systemen. Det är också därför en regering kan säga att den vill ”gå bortom NPM” samtidigt som NPM fortsätter att göra sitt jobb – varje dag, på myndighet efter myndighet, ofta utan att någon behöver besluta om det.

NPM har aldrig lämnat scenen
Man kan läsa Johansson-Berg och Siverbos studie som berättelsen om vad som händer när en ny idé försöker slå rot i en terräng som redan är tätt bebyggd. Tillitsdelegationen lyckades skapa ett nytt språk. Den lyckades också göra tillitsbaserad styrning till en legitim och attraktiv idé. Författarna menar rentav att delegationen lyckades skapa ett nytt ”control archetype” och därmed tog ett första steg mot att förändra den dominerande NPM-orienterade styrningen. Men sen tog det stopp. Att lansera ett nytt ideal för hur staten bör styras är en sak. Att bygga de organisatoriska, juridiska och professionella arrangemang som gör att idealet kan leva vidare, reproducera sig självt och faktiskt förändra vardagen är något helt annat.

Det finns en generell lärdom här. Gamla styrmodeller försvinner inte bara för att vi slutar tala väl om dem. De försvinner – eller åtminstone försvagas – först när de institutioner och arbetssätt som håller dem vid liv utmanas och förändras. Ser man till idéernas spridning var delegationen framgångsrik. Tillit blev ett etablerat begrepp i den svenska förvaltningspolitiska diskussionen. Men ser man till den institutionella förändringen blir bilden betydligt mindre imponerande.

Den tillitsbaserade styrningen var tillräckligt abstrakt för att kunna passa in i många olika verksamheter – men just därför blev den också svår att omsätta i konkreta institutionella förändringar. När fokus dessutom flyttades från styrningens formella utformning till hur den används och upplevs kunde de gamla hårda strukturerna ligga kvar alldeles ohotade. Det betyder inte att ingenting förändrades. Men förändringarna innebar inte att de institutionella arrangemang som bar upp den etablerade styrningen försvagades och NPM behövde aldrig lämna scenen. Styrningen har fått en stabilitet och uthållighet som gör att modellen kan fortsätta att reproducera sig även när den politiska entusiasmen för den har svalnat.

Diskussionen om myndighetsaktivism, krav på ökad politisk kontroll och betoning av att tjänstemän ska genomföra regeringens politik utan att lägga sig i har satt relationen mellan politik och förvaltning under press. Det är en utveckling som gör frågan om tillit mer, inte mindre, aktuell.

Diskussionen om ”post-NPM” har länge kretsat kring en fråga: Vilken styrningsmodell ska ersätta? Men en långt mer besvärlig fråga är: Vad krävs för att en ny styrningsmodell faktiskt ska kunna konkurrera med en gammal?

En sak tycks stå klar: nya idéer räcker inte. Det krävs också nya bärare av idéerna. NPM har sina. Vilka är tillitsstyrningens motsvarigheter? Vilka myndigheter ska utveckla? Vilka regler ska stödja? Vilka organisatoriska enheter ska ansvara i vardagen? Vilka yrkesroller och utbildningar ska föra vidare? Vilka professionella nätverk ska sprida? Och vilket språk ska göras lika självklart som det om mål, resultat, prestationer och nyckeltal en gång blev?

Att gå bortom NPM kräver mer än att tänka nytt. Man måste också bygga nytt. Det betyder inte att varje mål, varje kontroll eller varje prestationsmått måste avskaffas. Men om en ny styrningsidé verkligen ska förändra förvaltningen måste den få egna organisatoriska, juridiska och professionella bärare.

Dags för handling
Var står vi då i dag? Tillitsreformen är i praktiken historia. Våren 2024 meddelade civilminister Erik Slottner att den hade ”fasats ut”. I stället, förklarade han, var det ”väldigt viktigt att vi styr med mål och resultat”.¹⁰ Det är svårt att tänka sig ett tydligare besked om att pendeln har svängt tillbaka.

Samtidigt har den avgående regeringen uttryckt en betydande misstro mot den statliga förvaltningen.¹¹ Diskussionen om ”myndighetsaktivism”, krav på ökad politisk kontroll och en växande betoning av att tjänstemän ska genomföra regeringens politik utan att lägga sig i dess utformning har satt relationen mellan politik och förvaltning under press. Det är en utveckling som gör frågan om tillit mer, inte mindre, aktuell.

En ny rödgrön regering – som det nu ser ut att bli – står därför inför den viktiga uppgiften att formulera en ny styrningsinriktad förvaltningspolitik. Då finns det skäl att återvända till det som faktiskt var tillitsreformens grundidé. För problemet var inte att det var fel att visa förvaltningen tillit och linje med det minska onödig kontroll, ge professionella större handlingsutrymme och låta kärnverksamheten gå före administration. Problemet låg i reformens praktiska genomförande.

Det finns därför ingen anledning att börja om från noll. Men det finns anledning att denna gång både prata och organisera – att låta ritningarna åtföljas av byggnationer. Frågan måste ställas vilka organisatoriska, juridiska och professionella arrangemang som krävs för att en ny idé ska kunna få genomslag i praktiken, överleva regeringsskiften och faktiskt förändra förvaltningens vardag. Och det betyder samtidigt att våga montera ned sådant som inte längre fyller någon rimlig funktion. Kort sagt: gör om – och gör rätt.