Medan Kanada och Storbritannien har låtit invånarna i Quebec och Skottland avgöra frågan genom folkomröstningar, har Spanien valt en konfrontativ linje mot självständighetsrörelserna i Katalonien och Baskien, skriver Daniel Contreras Aznar.

Frågan om självbestämmanderätt och rätten att genom folkomröstningar avgöra ett territoriums framtid fortsätter att väcka starka politiska känslor i västvärlden. I Alberta i Kanada diskuteras provinsens förhållande till den federala staten, i Skottland har självständighetsfrågan åter fått ny aktualitet i kölvattnet av Storbritanniens återkommande politiska kriser och i Spanien förblir regionala självständighetssträvanden en ständig källa till politisk konflikt. Varje gång de politiska systemen sätts under press återkommer frågan om vem har rätten att bestämma över ett territoriums framtid, staten som helhet eller den befolkning som vill gå sin egen väg?

Jag var fjorton år gammal när bilderna från Barcelona kablades ut den 1 oktober 2017. Kravallpolis som slet röstsedlar ur händerna på pensionärer, batonger mot människor vars enda vapen var en valurna. I kravallpolisens uniformer såg jag konturen av en annan äldre uniform, en som aldrig omtalades vid mitt köksbord. Min gammelmorfar var en av Francos generaler. Hemma talades det aldrig om honom, inte om vad han gjorde eller inte gjorde, inte om regimen han tjänade. Det fanns ingen uppgörelse och inget försvar, bara en tystnad som stod i rummet, en möbel ingen ville flytta. Som barn förstår man inte att tystnad också är ett arv. Det gör man först senare. När man inser att den regim som en gång förbjöd andras språk lever kvar i ens egen släkt just som det man inte säger.  

Finns en rätt att bryta sig ur en stat? Någon allmän utbrytningsrätt finns inte i folkrätten. Men folkrätten ger något som glöms bort i skyttegravskriget mellan separatism och de som försvarar Spaniens enighet. En robust folkrättsligt förankrad rätt till internt självbestämmande.

Jag skriver med andra ord inte från åskådarplats och kanske är det just därför frågan aldrig släppt taget om mig. Snart tio år senare ägnade jag mitt examensarbete i folkrätt åt den. Finns en rätt att bryta sig ur en stat? Katalonien och Baskien blev två av mina fyra fallstudier.¹ Mitt svar där är nyktert. Någon allmän utbrytningsrätt finns inte i folkrätten.

Men folkrätten ger något som glöms bort i skyttegravskriget mellan separatism och de som försvarar Spaniens enighet ”España una e indivisible”. Det är en robust folkrättsligt förankrad rätt till internt självbestämmande. Uttrycket är titeln på Ramiro Ledesma Ramos artikel i La Conquista del Estado den 13 juni 1931, den spanska fascismens första organ. Ledesma grundade samma år JONS, ritade ok- och pilsymbolen och formade den retorik som Franco senare sammanfattade i “una, grande y libre”. Enhetsformeln är alltså inte neutral statsrättslig vokabulär utan ett falangistiskt arvegods.

Principen om folkens självbestämmande står i FN-stadgans första artikel och i 1966 års båda människorättskonventioner. Alla folk har rätt till självbestämmande och att fritt bestämma sin politiska ställning. Att katalaner och basker är folk i denna mening är svårt att förneka.

Principen om folkens självbestämmande står i FN-stadgans första artikel och i 1966 års båda människorättskonventioner. Alla folk har rätt till självbestämmande och att ”fritt bestämma sin politiska ställning”.² Utanför kolonialismens ram har denna rätt framför allt en inre dimension: rätten till demokratiskt deltagande, till självstyre, till att tala, undervisa i och leva på sitt språk, till att ett folks identitet inte utplånas av staten det råkar bo i. Detta är ingen trösträtt eller andra klassens rättighet. Det är folkrättens huvudspråk, bekräftat i FN:s deklaration om vänskapliga förbindelser, som villkorar staters territoriella skydd med att de företräder hela sitt folk utan åtskillnad.³

ICJ-domaren Cancado Trindade har formulerat villkoret skarpare än någon annan i Kosovomålet. Territoriell integritet tillkommer ”stater som verkligen uppträder som stater och inte som maskiner för förstörelse av människor”.⁴ Staters okränkbarhet är med andra ord inget de äger, det är något de förtjänar, varje dag, genom hur de behandlar sina folk.

Att katalaner och basker är folk i denna mening är svårt att förneka. Katalanskan har tio miljoner talare, en litteratur och en tusenårig politisk historia bakom sig. Euskara, baskiskan, är ännu märkvärdigare. Europas äldsta levande språk, utan släktskap med något annat, ett språk som överlevt romare, visigoter och kastilianska kungar. Båda är folk som vet vad det innebär när staten vill utplåna en. Under Franco förbjöds både katalanskan och baskiskan i offentligheten, autonomierna krossades, namnen förspanskades, identiteterna förföljdes.⁵ Fyrtio års systematiskt kulturellt förtryck är inte ett avlägset minne, det är morföräldragenerationens levda liv. När katalaner och basker i dag reagerar med ryggmärgen på varje inskärning av språkpolitik eller självstyre är det inte paranoia. Det är historisk erfarenhet.

Katalanskan har tio miljoner talare, en litteratur och en tusenårig politisk historia bakom sig. Euskara, baskiskan, är Europas äldsta levande språk, utan släktskap med något annat. Båda är folk som vet vad det innebär när staten vill utplåna en. Under Franco förbjöds både katalanskan och baskiskan i offentligheten.

I det baskiska fallet slutade övergreppen inte med Franco. Under åttiotalet bedrev de statligt kloppade GAL-grupperna, med trådar ända upp i inrikesministeriet, kidnappningar, tortyr och mord på misstänkta ETA-sympatisörer. Spaniens högsta domstol fällde sedermera höga statstjänstemän för verksamheten.⁶ Det ska sägas i samma andetag att ETA:s eget våld, med hundratals döda under decennier, var ett brott mot både offren och den baskiska saken själv, och ingenting i denna text är ett försvar för det. Men en demokrati som mördar i det fördolda har förverkat rätten att spela moraliskt oantastlig.

Varför vägrar Spanien ens låta basker och katalaner rösta om sin rätt att bestämma? Kanada frågade ju. Storbritannien frågade. Vad är det Madrid så rädda för?

Mitt svar, som är historikerns snarare än juristens, handlar om ett imperium i fantomsmärta. Spanien var en gång världens största kolonialmakt, ett välde där solen aldrig gick ned, byggt på erövring, utvinning och utplåning från Anderna till Filippinerna. Under 1800-talet förlorades nästan allt. 1898 kom dödsstöten, Kuba, Puerto Rico och Filippinerna gick förlorade till USA. I spansk historieskrivning heter året kort och gott ”el desastre”, katastrofen. Ur den föddes en sårad nationalism där den återstående halvöns enhet blev de sista imperiala arvegodset, det som aldrig fick förhandlas.⁷

Varför vägrar Spanien ens låta basker och katalaner rösta om sin rätt att bestämma? Kanada frågade ju. Storbritannien frågade. Vad är det Madrid så rädda för?

Franco gjorde formeln explicit i sitt motto “Spanien, ett, stort och fritt” (”España, una, grande y libre”) där ”ett” alltid vägde tyngst. Ett land som byggt sin självbild på att äga andra har svårt att acceptera att de egna folken är subjekt med egen vilja. Katalonien och Baskien behandlas med denna blick inte som medborgare som ställer en fråga utan som besittningar som hotar att gå förlorade. Det var sista kolonierna fast innanför de egna gränserna. Det är därför själva frågan är tabu i Madrid på ett sätt den aldrig var i Ottawa eller London. Den som tillåter frågan har redan erkänt att enheten är ett val och inte ett öde. Detta är, väl att märka, min tolkning och inte en juridisk slutsats, men förklarar något som juridiken inte kan. Varför en trygg europeisk demokrati reagerar på röstsedlar som på uppror.

Mönstret är äldre än Katalonien. När FN på femtiotalet krävde att Spanien skulle redovisa sina icke-självstyrande territorier svarade Madrid med en trollformel. Kolonierna skrevs om till provinser, Västsahara 1958 och Guinea året därpå. Det som är Spanien kan inte avkoloniseras.⁸ Fiktionen höll inte. Ekvatorialguinea fick 1968 röst under FN:s överinseende och blev självständigt den 12 oktober samma år.⁹ Spanien kunde alltså fråga när territoriet låg tillräckligt långt bort.

Västsahara lovades en folkomröstning. Samma dag beordrade den marockanske kungen Hassan II den gröna marschen. Tre veckor senare med Franco döende överlät Spanien förvaltningen på Marocko och Mauretanien.

Västsahara låg närmare. Där lovades folkomröstning i åratal. Den 16 oktober 1975 slog internationella domstolen fast att inga suveränitetsband band territoriet till Marocko på ett sätt som kunde hindra saharierna från att bestämma själva. Samma dag beordrade den marockanske kungen Hassan II den gröna marschen. Tre veckor senare med Franco döende överlät Spanien förvaltningen på Marocko och Mauretanien. FN:s rättschef har sedan slagit fast att avtalet varken överförde suveränitet eller rollen som förvaltande makt. En ställning inte ensamt kunde ge bort.¹⁰

Femtio år senare står Västsahara kvar som Afrikas sista koloni på FN:s lista. Folkomröstningen har aldrig hållits. År 2022 skrev Pedro Sanchez till Mohammed VI att Marockos autonomiplan är den mest seriösa och realistiska grunden för en lösning. Ordet folkomröstning stod inte där.¹¹

Samma reflex styr Spaniens Balkanpolitik. Spanien är ett av fem EU-läder som ännu inte erkänner Kosovo. Landet drog hem sina soldater ur KFOR efter självständighetsförklaringen och argumenterade inför Internationella domstolen för att förklaringen stred mot folkrätten. Domstolen höll inte med.¹² När det katalanska partiet Junts 2024 föreslog ett erkännande röstade socialdemokratiska PSOE, högerpartiet PP och extremhögern VOX tillsammans ned det.¹³ Officiellt handlar det om territoriell integritet och om att Belgrad aldrig samtyckte. I praktiken läser Madrid in Katalonien i varje karta som ritas om.

Spanien är ett av fem EU-läder som ännu inte erkänner Kosovo. Officiellt handlar det om territoriell integritet och om att Belgrad aldrig samtyckte. I praktiken läser Madrid in Katalonien i varje karta som ritas om.

Ingenstans blir det tydligare än i fotbollen. Katalonien har haft ett eget förbund sedan 1900 och Baskien ett landslag sedan 1915. Men båda får bara spela vänskapsmatcher eftersom UEFA:s stagar kräver en stat som erkänts av flertalet FN-medlemmar. Kosovo togs in 2016. När Spanien mötte dem i Sevilla 2021 stod det ESP mot kos på tv-bildens resultats grafik med litet k. Ett helt folks existens nedskriven till gemener.¹⁴

Demokratins Spanien är trots allt någonting radikalt annat än Francos. Katalonien har i dag ett av Europas mest långtgående självstyren och Baskien går ännu längre genom det unika ”concierto economico” som uppbär baskerna sina egna skatter. Katalanskan och baskiskan lärs ut i skolorna. Men rätten till internt självbestämmande är ingen engångsleverans som staten kan bocka av och sedan nagga i kanten. Den kräver ständigt underhåll. Här har den spanska statsmakten upprepade gånger valt konfrontation framför respekt.

År 2010 skar författningsdomstolen sönder den katalanska autonomistadga som både Kataloniens och Spaniens parlament antagit och som katalanerna godkänt i folkomröstning. Domstolen underkände till och med den symboliska beskrivningen av Katalonien som en nation.

År 2010 skar författningsdomstolen sönder den katalanska autonomistadga som både Kataloniens och Spaniens parlament antagit och som katalanerna godkänt i folkomröstning. Domstolen underkände till och med den symboliska beskrivningen av Katalonien som en ”nation”.¹⁵ Forskning har senare visat att just detta ingrepp blev separatismens starkaste rekryteringsmotor. Stödet för självständighet flerdubblades åren efter domen.¹⁶ Den som möter ett folks fredligt uttryckta vilja med juridiska raderingar ska inte förvånas när viljan radikaliseras.

Så till den känsliga delen om rätten att en dag få rösta. Här måste två saker hållas isär. Sammanblandningen förgiftar annars hela debatten. Folkrätten ger varken Katalonien eller Baskien någon rätt till utträde och den som påstår motsatsen far med osanning. Men av detta följer inte att folken saknar rätt att tillfrågas. Att få uttrycka sin politiska vilja i ordnande former är själva kärnan i det interna självbestämmandet och i en demokrati som sådan.

Det finns en beprövad väg. Den heter Kanada. När Quebec ville rösta om självständighet förbjöd Ottawa inte omröstningarna, man lät dem ske, 1980 och 1995, och respekterade resultaten.

Det finns en beprövad väg. Den heter Kanada. När Quebec ville rösta om självständighet förbjöd Ottawa inte omröstningarna, man lät dem ske, 1980 och 1995, och respekterade resultaten. När Kanadas högsta domstol sedan prövade rättsläget kom de fram till något klokt. Quebec har ingen ensidig utträdesrätt, men om Quebecarna med tydlig majoritet röstar för självständighet uppstår en förhandlingsskyldighet för hela federationen.¹⁷ Demokratin fick tala. Juridiken satte formerna. Storbritannien gjorde detsamma 2014 när Skottland fick rösta med Londons välsignelse. I båda fallen vann för övrigt nej-sidan. Det är lärdomen Madrid vägrar dra. Den stat som vågar fråga har goda utsikter att få behålla sina folk. Madrid skulle sannolikt vinna. I CEO-barometern från juli 2026 säger 45 procent av katalanerna ja till självständighet och 51 procent nej, och detta är ändå ja-sidans högsta nivå sedan 2020. Så sent som hösten 2024 låg stödet på 38 procent.¹⁸ Den stat som fruktar frågan fruktar alltså ett svar den med god marginal kan leva med. Förbudslinjen skyddar inte enheten mot väljarna. Den gör varje katalan som vill rösta till motståndare. 

Den kanadensiska modellen är ingen historisk parentes, den prövas på nytt just nu. Den 19 oktober i år går Alberta till folkomröstning. En av frågorna på valsedeln lyder om provinsen ska förbli en del av Kanada eller om regeringen ska inleda den konstitutionella processen som kräver en bindande omröstning om utträde.¹⁹ Notera det anmärkningsvärda. Ottawa skickar ingen kravallpolis, ingen åklagare väcker åtal och Albertas premiärminister som förespråkar öppet att provinsen stannar låter ändå frågan ställas. Konflikterna hanteras där de hör hemma, i domstolar och vallokaler. När ett medborgarinitiativ stoppades i våras var det inte att frågan var förbjuden utan för att urfolkens rättigheter kräver sin plats i processen. Så ser det interna självbestämmandet ut. Staten litar på att argument, inte batonger, som håller landet samman.

Ottawa skickar ingen kravallpolis, ingen åklagare väcker åtal och Albertas premiärminister som förespråkar öppet att provinsen stannar låter ändå frågan ställas.

Spanien har i stället mött frågan med förbud åt båda hållen. När den baskiske regionpresidenten Ibarretxe ville hålla en rådgivande folkomröstning om Baskiens framtid stoppades redan frågan av författningsdomstolen.²⁰ När katalanerna gick till urnorna den 1 oktober 2017 möttes fredliga väljare av kravallpolisens batonger.²¹

De baskiska partier som ansågs stå ETA nära förbjöds helt. En åtgärd som Europadomstolen visserligen godtog med hänvisning till terrorkopplingarna, men som under åratal lämnade en betydande del av den baskiska väljarkåren utan parlamentarisk röst.²² Mönstret är detsamma. Det är inte svaret Madrid fruktar, det är själva frågan.

Här måste även den beprövade vägen granskas med öppna ögon för den håller på att växa igen. Den 26 maj i år röstade det skotska parlamentet med 72 röster mot 55 för att uppmana London att godkänna en ny folkomröstning om skotsk självständighet. SNP och de gröna drev kravet som formellt gäller en så kallad Section 30-order för en bindande omröstning. Den brittiska regeringen har vägrat.²³ Samma stat som 2014 visade världen hur en demokrati hanterar frågan säger nu nej till att ställa den igen. Det gör inte den spanska förbudslinjen mer rätt, det visar tvärtom hur skör rätten att bestämma är även när den en gång erkänts, och hur mycket den behöver principfasta försvarare snarare än enstaka generösa undantag.

När katalanerna gick till urnorna den 1 oktober 2017 möttes fredliga väljare av kravallpolisens batonger.

Invändningen lyder att den spanska författningen förklarar nationen odelbar. Det stämmer, men läs hela artikeln. Författningens artikel 2 vilar nämligen på ”den spanska nationens oupplösliga enhet”, men samma artikel, i samma andetag, ”erkänner och garanterar rätten till autonomi för de nationaliteter och regioner” som utgör den.²⁴ Notera ordvalet: nationaliteter. Spaniens egen grundlag erkänner alltså att landet rymmer flera folk med rätt till självstyre, den bär, i en enda mening, samma spänning som folkrätten själv, mellan territoriell enhet och folkens självbestämmande. Madrid har i fyrtio år valt att läsa artikelns första halva som helig och dess andra som en förhandlingsbar eftergift.

Men ingenting i texten tvingar fram den läsningen. En författning som erkänner nationaliteter har redan erkänt att enheten måste förtjänas genom att dessa nationaliteter respekteras, inte dikteras. Och författningar är hur som helst inte naturlagar. De är politiska dokument som kan reformeras. Spaniens har ändrats förr när EU krävde det. Det som saknas i Madrid och numera även i London är inte juridiska möjligheter utan politisk metod.

Men det ska erkännas att någonting har rört sig. ETA är upplöst och baskisk politik är idag helt fredlig.

Men det ska erkännas att någonting har rört sig. ETA är upplöst och baskisk politik är idag helt fredlig. Samtidigt som amnestilagen från år 2024 för katalanska politiker som dömdes under folkomröstningen 2017 och pågående förhandlingar mellan Madrid och de katalanska partierna visar att konflikten behandlas som den är: politik och inte brottslighet.²⁵ Den linjen har nu även europeisk sanktion. Den 16 juli 2026 slog EU-domstolen fast att unionsrätten inte hindrar amnestilagen eftersom en amnesti som antas för att dämpa institutionella och politiska spänningar och underlätta försoning ligger inom medlemsstatens egen kompetens. Domstolen underkände såväl invändningen att lagen skulle skada EU:s finansiella intressen som att den skulle strida mot terrorismdirektivet.²⁶

När Europas högsta domstol godtar amnesti som försoningsverktyg är det ett erkännande av samma grundtanke. Konflikten hör hemma i politiken, inte i straffrätten. Det är steg i rätt riktning. Men så länge själva frågan, får katalaner och basker någonsin tillfrågas?, förblir tabu, förblir såret öppet.

Jag säger inte att Katalonien eller Baskien bör bli självständiga. I den frågan har jag ingen röst, och det är hela poängen. Den rösten tillhör katalanerna och baskerna. De är inte som Kosovo var. Att jämföra dagens Spanien med Milosevic-regimens fördrivningar och massvåld vore att förolämpa offren i Kosovo.²⁷ Varken det katalanska eller det baskiska fallet når den tröskel av pågående systematiskt förtyck som skulle kunna utlösa en utbrytningsrätt. Jag ursäktar inte ETA:s våld och säger inte heller att den katalanska ledningen 2017 handlade klanderfritt. Att utropa självständighet utan täckning i vare sig folkrätt eller folkflertal var ett svek mot de egna väljarna.

Jag säger inte att Katalonien eller Baskien bör bli självständiga. I den frågan har jag ingen röst, och det är hela poängen. Den rösten tillhör katalanerna och baskerna. De är inte som Kosovo var. Att jämföra dagens Spanien med Milosevic-regimens fördrivningar och massvåld vore att förolämpa offren i Kosovo.

Det jag säger är enklare och samtidigt svårare. Ett folks rätt att värna sitt språk, sin kultur och sin politiska vilja är inte förhandlingsbar, och den upphör inte för att ett folk råkar bo i en demokrati. Demokratier ska hållas till högre standarder, inte lägre. Rätten till självbestämmande är inte ett vapen som bara får dras när blodet redan flutit, den är ett löfte om att varje folk ska vara subjekt i sin egen historia, inte objekt i någon annans. Spanien har varit imperium. Nu måste landet visa att de kan vara något svårare, en demokrati som litar på sina egna folk.

Kanske röstar katalanerna och baskerna en dag, och kanske blir svaret nej, som i Quebec och Skottland. Det vore inget nederlag för självbestämmandet, det vore dess fullbordan. Ty rätten att bestämma innefattar rätten att bestämma sig för att stanna. Det valet ska vara deras. Ingen författningsdomstol, ingen batong och ingen välmenande utomstående, kan göra det åt dem.